国务院第七次大督查：住房公维基金问题凸显，多地展开专项执法行动

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经济观察报记者陈月琴介绍，2020年10月中旬以来，国务院已在北京、湖北等14个省市开展第七次大检查，其中，住房公共维修基金（以下简称“公共维修基金”）征收使用情况是监管的重要内容。

国务院第九督察组在湖北发现，9家开发商未及时将代收的5062万元住房维修资金上缴专项账户，4家开发商或物业公司挪用住房维修资金1184万元。据悉，针对专项审计发现的线索，北京市住房和城乡建设委、住房公积金管理中心近日开展公积金专项执法行动，发现全市6个社区公积金未及时上缴专项账户，目前已追回约2.6亿元。

相比检查审计发现的问题，更普遍的矛盾是，随着越来越多的城市进入住房存量阶段，住房改造需求急剧上升。国务院参事仇保兴曾指出，今年，各地计划对城镇老旧房屋进行改造，老旧小区3.9万户，比去年翻了一番。但在实际提取过程中，公共维修基金存在使用难、收益低等问题，因此很多房屋处于“未修先修”状态。

今年中央经济工作会议上，“加强城市更新和现有住房改造，做好城市老旧居住区改造”被列为2020年重点任务。

1998年，建设部、财政部联合发布《住宅共用部位及共用设施设备维修基金管理办法》，开启了公共住房维修基金时代，该基金设立的初衷是为了对房产更新维修提供资金支持，被称为房屋的“养老金”。2007年以后，缴纳公共维修基金成为办理房产证的必要条件，一般存放在地方房屋管理部门开设的专户代管。

北京、深圳等城市的公共维修基金规模都以数百亿元计算，住建部的数据显示，全国公共维修基金总结余已超过1万亿元。

公益基金面临的四大困境

每到夏天，家住顶楼的万双就怕北京的梅雨季节。能同时“下雨”在天花板和窗外，落下的墙灰会四处飞溅。她只能每年抹一层腻子以应急。如今，她开始为过冬做准备。更让人担心的是——楼东侧的一大块外墙脱落了。要是刮起大风，瓷砖从十几米高的地方掉下来，后果不堪设想。

更现实的问题是，愈发斑驳的外墙，正在导致万双小区的房子与对面小区的房子价格差距越来越大。

“我们不能让社区继续分崩离析！”

为了申请使用社区维修基金，万双挨家挨户向邻居解释，希望得到大家的同意。但顶楼房屋漏水，一楼业主经常以忙于工作为由推卸责任；东侧外墙出现剥落，西侧单元有业主认为暂时不用修缮，毕竟钱是一点一点用完的。有人回应她，如果公共维修基金用完了，还有电梯突然损坏、管道抢修等更紧急的项目，各位业主可以多筹点钱，免得添麻烦。

在北京从事物业管理十余年的一家物业公司总经理姜先，见过太多小区居民提取公共维修资金困难的案例。在他看来，万双遇到的难题只是困难的开始。要想提取这笔钱，至少要经历四个难关：

第一步，取得业主共识：根据2007年建设部、财政部颁布的《住宅专项维修资金管理规定》（以下简称“165号令”）规定，使用住宅专项维修资金，需要通过建设总面积30万平方米的楼宇的业主代表大会表决，并获得三分之二以上业主代表和业主大会代表总数三分之二以上（即双三分之二）投票赞成。

如果一个住宅小区从来没有成立过业委会或业主大会，那么要顺利组建和成立就需要几个月的时间，业委会无法成立或名存实亡是目前中国大多数住宅小区的现状。

如果多数业主同意，第二关就来了：申请流程漫长，步骤繁多。经过30天的公示后，业主委员会或物业管理公司再向房屋管理部门提出使用公共维修资金的申请。备案申请还要经过居委会、审计部门等审核，整个流程包括备案、预算审核、现场检查、决策公示等，才可以拨付部分维修资金。维修完成后，监管部门还需要检查验收、上报费用明细、审核、盖章批准，最后将剩余资金拨付给维修单位。

今年6月，广州市政协常委曹志伟在提案《关于改革专项物业维修资金管理体制助力“老”物业焕发新生的建议》中披露，正常情况下，从公示到批复至少需要54天，审批时间至少需要100天，“一般情况下，不少于6到8个月就能拿到。”

第三个挑战是如何让居民相信维修是真的。南方某城市住建局物业管理部负责人透露，不少业主提到“超额维修”，怀疑物业公司或维修单位虚报费用，比如维修电梯。对于这种专用设备，更换部件、维修保养等费用很难有统一标准。

第四个困难，普遍存在于1998年以前建造的公有住房、房改房等老旧小区，困难表现为：公共维修资金未足额缴纳、没有分户，账目混乱。

近年来，北京有一批面积超过3000万平方米的非经营性资产社区被分离出来，由首创集团统一管理，经梳理，这3000万平方米非经营性社区公共维修资金总额约6亿元，其中尚未划转的有近4亿元，而已经划转的2亿元，至今没有一分钱顺利提现使用。

首开集团旗下一家物业公司负责人表示，由于1998年以前的公有住房和房改房没有强制征收公共维修基金，一些小区或楼盘缺失，押金不足，可能导致公共维修基金被查封。物业业主将维修基金和购房款一并入账，没有分账或分摊到每栋楼或每户，因此现阶段需要动用资金维修时，需要全体业主“双三分之二”投票同意。

“这对于长期没有业委会、没有物业管理的老旧小区来说尤其困难，而这些小区恰恰是最急需中大型修缮的小区。”前述首开旗下物业公司负责人说。

北京大学政府管理学院教授肖明政认为，公共维修资金使用的管理办法看似简单，但在实际操作中，普通民众特别是老旧小区居民在盖章、审批、签字等方面面临很大困难。他建议，住宅专项维修资金管理改革的重点是转变政府职能，创造方便业主用钱的机制。

沉寂的“小金库”

资金回笼困难，导致全国大部分城市维修资金处于闲置状态。

北京市住建部门相关负责人介绍，北京早在1992年就已开始征收公有住房和房改房维修资金，1999年开始将所有商品房纳入，2009年《北京市专项住房维修资金管理办法》修订出台。如今，已过去近20年，截至9月底，北京累计征收商品房公共维修资金517.9亿元，其中已使用60.03亿元，使用率约11.6%，售后的公有住房和房改房维修资金分别列支。

成都市住房和城乡建设局一位官员给经济观察报记者算了一笔账：自2004年当地政府实行公共维修基金制度以来，截至2020年9月底，全市公共维修基金结余超过300亿元。具体可分为三个阶段：第一阶段是2004年至2010年，因新建房屋不需要大修，年均支出不超过5000万元；随着房屋老化，2011年至2014年，每年支出约在7000万元-8000万元；2015年以后，使用金额逐年增加，每年约在1亿元左右。以此估算，成都市公共维修基金使用率不超过4%。

广州市政协常委曹志伟的数据显示，2019年末广州市账户余额约280亿元，2015年至今共支出2.86亿元，近5年公共维修资金使用仅占总量的1%。

截至10月底，重庆市公共维修资金结余超过500亿元，2017年至2019年三年共使用10.17亿元，占总量的2%左右。

与北京等多数城市仅在购房时缴纳资金不同，深圳实行专项物业维修资金分首付和日租两部分收取，业主需在每月物业费中缴纳日租维修资金，由物业公司代扣代缴。

深圳市住房和城乡建设局披露的数据显示，截至11月5日，深圳市累计归集公共维修资金约211亿元，其中，一期维修资金180亿元，常规维修资金31亿元，使用率约5%。

公共维修基金为何被称为“睡金”？重庆市住建系统物业管理部门一位负责人解释，重庆近几年提取的金额很少，不是监管部门不愿意拨付资金，而是与城市建设进度有关。原因在于一套房屋的维修基金，在入住15年后才需要大量提取，因此前20年维修基金一直“睡”在银行里。

数万亿元资金长期闲置，一定程度上是一种资源浪费。按照规定，在保证住房维修资金正常使用的前提下，住房维修资金可以用于银行定期存款、购买国债等，实现保值增值。但不能用于炒股、国债逆回购、委托理财业务等。

上述住建系统负责人均表示，其所在城市从未动用公共维修资金购买国债，主要原因是近年来国债收益率与银行定期存款相差无几。

“不是不能买国债，而是买不到。”一位研究制定全国公益金政策的人士说，由于国债发行规模很小，一年期只有几百亿，所以国债很受欢迎，也是各大银行的一个重要卖点，就是它们往往把债券分割成更小的份额，卖给个人客户和投资者。过去十几年来，还没有哪个城市用公共资金成功购买国债。

地方政府如何选择银行存放巨额公共维修资金？

经济观察报记者了解到，北京住房公积金中心管理的公共维修资金主要存放在光大银行，为保证资金安全，每笔资金支出均受到政府相关部门的监督，光大银行制度比较成熟，方便业主随时查询。上海地区的钱分别存放在建设银行和上海银行。

南方某城市住建局官员告诉经济观察报，其所在城市没有市级公共维修资金监管中心，“市里不直接花钱”，只负责制定政策。各区县可以通过招标的方式筹集资金，选定2-3家商业银行，自行决定资金的归集、存提和使用。

审计署2019年对全市公共维修资金进行专项审计时发现，不少区县偷偷增加资金单独存放的商业银行数量，最多的一个区，将近50亿元公共维修资金存放在12家银行。

“公共维修基金是休眠基金，存放在监管系统，我们只能‘看着’，没什么用。但对银行来说，这是抢手货。”这位南方城市建设局官员进一步解释，虽然银行不能用这笔资金购买理财产品，但各区县几十亿的稳定资金，不经常提取，反而增加了银行的存款。该人士称，这种做法被审计部门发现，并被责令整改，市监管部门已要求各区县将该笔资金追回、划转。

包括北京、深圳、重庆、成都、广州等多个城市都选择了混合存款的方式，以重庆为例，某区若预计第二年使用3000万元，则将这部分存为活期存款，利率相对较低，但随时取款方便；剩余的钱大部分存为三年期、五年期定期存款或大额存单，年化收益率可达4%以上。

广州市住房和城乡建设局的数据显示，2017-2019年广州市公共维修基金年收入分别为3.23亿元、3.9亿元、11.94亿元，收益率分别为1.59%、1.71%、4.76%。

物业管理委员会自主管理案例

多位住建系统公共维修基金负责人坦言，监管部门为了“盯紧钱”，确实设置了不少取款门槛，但从业主角度看，这些门槛阻碍了房屋修缮，需要改变。

11月3日，深圳市出台《深圳市专项物业维修资金管理条例》，规定物业出现屋顶、外墙严重漏水、电梯撞顶撞底（坠落）、消防、用水用电等重大安全隐患时，物业管理公司有急事时，应紧急处理，事后通知物业管理委员会确认，即可提取应急维修资金，无需经过业主“双三分之二”表决，是使用维修资金的一条应急通道。

全国范围内，维修资金的管理模式主要为政府管理和业主大会/业主委员会自行管理，但大部分城市维修资金的筹集、日常监督和使用审核仍由政府负责。

按照此前的政策，在成立业主委员会、在数据共享银行设立日常维修金账户两个条件下，业主大会有权自行管理公共维修基金。

北京万科星园小区是北京最早成立业主委员会管理小区公共维修基金的小区之一，2004年万科星园小区成立业主委员会，2007年12月将小区公共维修基金划转给业主委员会，并在光大银行设立专户。

负责万科星园业委会公共维修基金分配管理的王旭向记者展示了社区公共维修基金的账簿：从2007年至今，减去13年的修缮费用，账户余额逐年增长，从最初的3000多万元基金结余，发展到如今的5000多万元，所有维修项目都使用了基金利息结余。

万科物业每年年初制定大修公共维修资金申请方案，报业主委员会备案，业主委员会决定资金储备和保管安排。其实自管社区公共维修资金的使用流程和政府部门类似，都是统一管理，需要上报房管部门、经过第三方评估等，但最终的分配权和资金保值增值的决定权都在业主委员会手中。

“业主的钱怎么用、如何获取更高的收益，都由业主自己决定。”王旭解释，为保证一切决定符合公众利益，选举物业管理委员会委员时，会优先考虑有责任心、具备一定专业知识的业主，或聘请业主在工程维修、会计审计、财务管理等方面作为咨询顾问。

早期，万科星园业委会干脆把钱分成三个月、一年、三年、五年的定期存款。近几年，有业主向业委会反映，大额存款可以和光大银行协商，存单利率上调2个百分点以上，达到3.3%-3.5%。“因为光大银行知道我们不太可能把存款转到其他银行，所以加息幅度有限，但每年还是多出了几十万元，每一块钱多出来都算数，都是社区的收入。”王旭说。

据了解，截至今年9月，北京共有约30亿元公共维修资金转入社区业主委员会账户自行管理，涉及12家商业银行，占全市公共维修资金总额的4%。

重庆市住房和城乡建设系统物业管理部门负责人介绍，重庆市物业管理委员会管理的公共维修资金只有几千万元，自我管理比例不到0.1%，而政府管理的比例要高得多，高达上海90%以上的自我管理水平。“每个城市都有自己的办法，自我管理还是政府管理并不一定更好。”上述重庆物业人士认为，业主自我管理公共维修资金需要天时、地利、人和。而首要的条件就是人，也就是物业管理委员会的组织质量、全体业主的支持配合以及自我管理公约的制定。目前，重庆小区成立物业管理委员会的比例还不到30%，因此大多数小区实行大规模自我管理的条件还不成熟。

北京大学教授肖明政指出，建设、财政部门虽然有权管理基金，但并未明确对维修基金负有保值的义务，“既然是基金，就应该经营，不能任其贬值”，他建议监管部门可以将小区公共维修基金至少50%交给业主委员会管理，通过定期存款等方式组合，自负盈亏，核实业主委员会具备自我管理能力后，再拨付剩余的一半。

探索各个地方

除了前文提到的北京、襄阳等地，全国多座城市都存在开发商或物业公司拖欠或挪用首期公共维修资金的情况。

维修资金为何被挪用？南方某城市住建局上述负责人分析，现行“165号文件”等文件并未明确禁止开发商或物业公司代收维修资金，实际操作中，多数居民为了方便，会委托他人代缴，公共维修资金管理中心照常办理。

上述住建局官员在追缴执法过程中，发现两起涉嫌挪用公共维修资金的案例。一类是业主委托开发商代缴，但部分开发商破产或卷款跑路，维修资金可达几千万甚至上亿元；第二类是开发商挪用、拖欠缴款。“为了高额周转获取公共维修资金，一些开发商在工程竣工验收合格后，先办理整个小区的产权证即‘大产权证’，之后开发商再向业主收取维修资金，但并不直接拨付给公积金管理中心，而是拖延3个月甚至1年，为资金使用争取时间。”

“2007年165号文件就要求业主缴纳维修基金后才能办理产权证，但实际执行并不理想。在住房和城乡建设部、自然资源部机构改革之前，不管开发商什么时候缴纳维修基金，只要想办理产权证，就必须向房管局缴纳。”前述南方某城市住建局官员坦言，现在房地产登记归自然资源局管理，而自然资源局认为，办理产权证的文件中并没有要求“缴纳维修基金”的证明，因此，在办理房地产证时无法强制执行。

2018年，自然资源部取消了办理不动产证时业主须验证公共维修基金已足额缴纳的要求。一位研究制定全国公共维修基金政策的人士特别提醒，“这是一个巨大的隐患，任何一个业主不缴纳，公共维修基金就不能用于修缮。”

资金续缴也是公共维修基金亟待解决的一个难题：当账户余额低于起始基金的30%时，需经当地房地产房屋管理部门或业主委员会研究决定，按照业主自占住宅建筑面积比例继续向业主筹集资金。

“但目前国家还没有出台公共维修资金续期的强制措施。”上述政策人士坦言，业主们并不理解提前续期的重要性，全国续期率也较低，等到房屋受损真正影响到业主时，就没法继续筹措资金，很难让整栋楼的业主都来付钱。”

经济观察报记者了解到，今年以来，住房和城乡建设部一直在研究、收集多方意见，为如何“养老”房子出谋划策。住房和城乡建设部一位高层官员曾提出，探索由城市政府从土地出让金中提取一定比例，为住房长期维护提供资金保障。目前，这一设想还处于探讨阶段。

今年5月正式颁布的《民法典》规定，“建筑物及其附属设施使用维修资金，由专有面积占建筑物总面积三分之二以上且人数占建筑物及其附属设施总面积三分之二以上的业主承担”。业主参与投票，经投票表决，专有面积业主半数以上和参与投票的业主半数以上同意。”也就是说，今后，只需要三分之一的业主投票赞成使用公共维修资金即可。

（江贤、万爽、王旭为化名）

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