优化财政对农业投资行为，推动农业发展的对策措施
摘要：根据公共财政体制和世界贸易组织农业协定“绿箱”政策的要求，通常所说的农业财政支持应改为农业财政投资。在分析财政农业投资基本理论的基础上，提出优化财政农业投资的对策，即要遵循合理原则，确定正确的投资重点领域，切实转变财政农业投资职能。关键词：财政农业投入；公共财政；行为优化
一、财政支农和财政农业投入
从统计角度看，财政支农通常分为大、中、小口径。其中，小规模财政支农仅计支农生产支出和农林水利气象等部门业务支出，即通常所说的“两类资金”；在小规模的基础上，增加农业基础设施支出、农业科技支出。这些费用与农村救助费构成中等水平计算的财政支农资金；在中等水平的基础上，通过其他间接渠道，增加对农业的各种财政支持和补贴，如提高农副产品收购价格、采取财政政策等。补贴措施包括农业生产资料的优惠供应而大型农业机械、农业税减免、种粮农民补贴等，构成了大规模计算的财政对农业的支持。所谓财政支农，通常都是按规模计算的。中国加入世贸组织后，政府对农业的支持必须符合世贸组织农业协议第二部分“国内支持条款”的要求。 “国内支持条款”将国内支持分为两个方面：免于承诺削减的国内支持（即“绿箱”政策）和要求削减承诺的国内支持（即“黄箱”政策）。 “绿箱”政策是指：政府实施农业计划时，成本由纳税人承担而不是从消费者手中转移，没有或只有极小的贸易扭曲效应，对生产影响很小。以及不向生产者提供价格支持的补贴措施。属于此类措施的补贴被视为绿色补贴，并且免除减少补贴的义务。按照《农业协定》要求，中国政府对农业的财政支持应尽可能集中在“绿箱”政策覆盖的领域。因此，笔者主张转变财政支农理念，以财政支农取而代之。由于财政支农是计划经济体制下与生产建设财政相匹配的术语，其支农的很多领域超出了“绿箱”政策的范围，同时也存在很多问题。财政农业投入是一个与公共财政相适应的术语，完全可以满足“绿箱”政策的要求。
简单地说，财政农业投资是指政府财政用于农业发展的投资方式。它是公共财政支出的组成部分，是政府通过财政杠杆实施的支持农业发展的各种直接投资。和间接经济活动。借鉴财政支农统计方法，财政农业投入相当于按中期计算的国家财政农业支出，但农业公用事业中不包括水利、气象部门的公用事业费用纳入后者的费用（因为水利气象部门和气象是为全社会服务的），除自然灾害救助补贴以外的一切不符合“绿箱”政策的费用，都要从农村救助费用中剔除。因此，从统计角度来看，财政支农涵盖了财政对农业的投资。从财政农业投资的基本概念可以看出，财政农业投资不同于我们通常所说的财政支农。两者的区别主要体现在，财政对农业的投资仅限于公共财政框架和世界贸易组织农业协定中“绿箱”政策允许的领域，而财政对农业的支持与生产、建设有关。财政配套的术语，支农领域比财政对农业的投资领域更广泛。
二、财政农业投入的理论分析
（一）财政农业投资要素构成
农业财政投资体系的运行主要涉及三个要素：一是财政投资主体和基金管理人，主要是各级政府及其相关部门，以各级财政部门为代表；二是财政投资受益对象，主要是农民（场）及其相关产业组织（农产品加工、包装、运销、商贸等企业）；三是金融投资的中介机构，主要是政府涉农部门（农业主管部门、农业技术推广部门、农业科研部门）。部门）以及商业银行、保险公司、农村合作经济组织等市场中介组织。
（二）财政支农投资功能特点
从农业领域资金来源的实际情况看，我国农业投资目前已形成以国家投资为导向、农户和集体投入为主、多层次、多渠道、全方位的投资模式。并以信贷、外国投资和横向资本流动为补充。投资情况。农业财政投资除了具有农业增产、农民增收的经济效应外，与其他投资主体相比还具有以下功能特点。
1 政策性和间接性
国家财政承担着配置财政资源支持国民经济建设基础产业（包括农业）和主导产业的重要责任。财政农业投资的出发点主要是落实国家产业政策，调整农业产业结构，努力为农业再生产的顺利进行和农业生产持续稳定发展创造良好的外部环境条件。因此，与农民、集体、信贷、外资等不同，财政农业投入更注重立足国民经济整体形势，关注农业支出总量、结构、政策落实等一系列问题。相应地，支农政策的具体制定和实施往往以政策文件的形式出台。它是国家财政政策的重要组成部分，具有政策权威。另一方面，财政对农业的投资具有一定的间接性。在财政农业投入流转过程中，由于采用自上而下、层层推进的实施方式，资金管理环节多、资金投入去向多，经常出现各种“渗漏效应”。农业投资。方向偏离、效果减弱、行为失灵，甚至更为严重的，导致财政农业投入的非农化。
2 方向
财政对农业的投入方向和数额就像一个晴雨表，体现了政府部门对农业的重视程度。一般来说，农业财政投资的变化也会对其他农业投资主体的投资行为产生同样的影响。因此，财政投入农业时，应充分发挥引导作用，对那些能够代表农业发展方向、促进农民增收、统筹城乡发展、保障国家粮食安全的领域给予重点支持。为农业产业结构调整方向提供支撑。为农民和其他农业投资主体不断优化农业结构、增加农民收入提供了明确引导。
3、功能的不可替代性
金融在农业投资中的作用主要体现在不以营利为目的的巨额投入和资金集中使用上，这是其他农业投资主体无法替代的。金融部门信贷支农，必须核算经营业绩和盈亏状况。借出的资金不仅必须用于收费，而且必须按时收回。这是由金融业的企业性质决定的。农民农业投资除了具有明显的逐利性外，由于地域分布分散、农户财力不平衡，普遍难以集中农户财力进行大规模农业投资。农业基础设施规模化。集体经济组织虽然有一定的财力，但可以承担一些个体农民无力承担的项目。中小型农业投资项目履行着组织协调农村经济活动的功能，但对于资金规模大、建设周期长的大型农业基础设施项目却无能为力。同时，集体经济组织难以协调跨区域的大规模农业发展格局。他们只能根据本地区的集体利益来安排本地区的农业投资计划。可见，金融部门、农户、集体经济组织等农业投资主体的投资行为存在一定局限性，难以取代金融在农业投资中的固有功能。
（三）财政农业投入目标
在市场经济体制和我国加入世贸组织的宏观背景下，为适应公共财政的要求，财政农业投资目标可分为直接目标和间接目标两种。
1个直接目标
财政对农业投资的首要直接目标是为农业发展提供充足的公共产品，如农业基础设施建设、公益性服务设施等，弥补市场调节的缺失，解决“市场失灵”问题。 “在农业领域。改善农业生产环境和农民生活条件；农业财政投资的另一个直接目标是增加农业投入，减少农业发展的财政约束。
2 间接目标
财政农业投入的首要间接目标是增加农民收入，优化农业产业结构和产品结构，增加农产品产量，促进农村可持续发展。财政农业投资的另一个间接目标是发挥乘数效应，发挥其对农业的影响。社会资金的吸附和引导功能引导更多资金投向农业，形成多元化投资格局。
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三、优化财政支农投资路径选择
在市场经济体制和公共财政框架以及我国加入世贸组织的宏观背景下，优化农业财政投资，必须遵循合理原则，确定正确的重点投资领域，有效转变农业职能。农业财政投资。
（一）优化财政农业投入必须遵循合理原则
优化农业财政投资，在投资领域（或项目）选择、投资金额确定、投资流程执行、投资效果考核监督等一系列关键环节必须遵循一定原则。在市场经济体制和公共财政框架下，财政农业投入应遵循的原则可概括为以下四点。
1 公示原则
市场经济要求金融退出竞争性领域，从微观管理转向宏观调控。财政对农业的投资也必须遵循这个原则。因此，政府财政应考虑退出一些竞争性领域，主要安排农业投资，向社会提供公共产品和公共服务，不断提高财政资金的使用效率。
2 行业导向原则
农业内部结构的合理优化对于农业的发展乃至整个国民经济的发展至关重要。政府农业投资选定的农业开发项目必须符合农业产业结构调整方向，对代表农业产业发展前景的重点产业给予先期资金支持，从而促进农业产业结构不断优化。
3 利益优先原则
农业财政投入必须注重效益。任何政府财政在农业领域的投资活动都应该追求综合效益最大化（经济效益、生态效益和社会效益的最大化）。坚持这一原则，不仅有利于提高资金的使用效率，也有利于弥补我国目前财力有限的局面。
4 技术领先原则
对先进农业科技开发项目、先进农业生产模式和管理方法给予资金支持，使其优先发展，带动农业产业结构调整。此外，政府财政还应加大对农业科学研究、农村教育和农业技术推广的投入，不断加大科技对农业发展的贡献。
（二）优化农业财政投入，必须正确确定重点领域。
遵循财政农业投资基本原则和《农业协定》要求，结合我国实际情况，财政农业投资重点领域应主要围绕以下五个方面：
1 农业基础设施建设和生态环境治理
加强农业基础设施建设、改善农业生态环境是稳定和提高农业生产能力的根本出路。当前，一些地方农业基础设施老化、农业生态环境恶化是农业生产抵御自然灾害能力差的根本原因，严重制约了农业发展。因此，政府财政要加大投入，重点解决农村道路、水利设施、农村电网改造、水土流失等问题，夯实农业基础。
2 农业科学研究和农村教育
科学技术对农业发展发挥着巨大的推动作用。农业和农村经济的发展离不开科技和人才。公共财政体制下政府的主要职责之一是促进农业科技成果转化为生产力。目前，我国科技对农业的贡献率还很低，这与我国现有农业科技水平低密切相关，而农业科技水平低与农业科技水平低也不无关系。政府财政投入少。统计显示，“八五”期间，财政用于农业科技开发的支出占财政农业支出总额的比例不足1%，无法满足农业发展的需要。要扭转这种局面，政府必须承担起农业科研投资主体的责任，对社会效益高、投资大、风险高、周期长的农业科研项目给予资金支持和支持。政府财政要保障以下方面的资金供给：农业优良种（苗）、生物技术等基础研究；科研成果的应用和推广；科学技术知识的普及和宣传；农村义务教育；农民科技教育等
3农业社会化服务体系建设
当前，农业社会化服务体系建设滞后，严重制约了我国农业的发展。为此，财政农业投入要加快农业社会化服务体系建设，切实解决农产品产销脱节问题。一是完善农业信息服务体系。我国农业信息的不准确、不及时、不完整，以及横向信息交流障碍重重，是造成农业生产结构性过剩的主要原因之一。财政部门要帮助解决部分启动资金，购置信息设备，加快农业信息传播网络建设，既能及时向农民传递农产品市场信息，又能发布当地农产品及时向外界公布生产、销售和库存信息。此外，财政部门还应利用信息来源多、联系广、辐射面广的优势，直接开展信息支农工作。二是加强市场体系建设。为了尽快形成连接千家万户的“小生产”和日新月异的“大市场”，政府财政应加大投入，重点支持产地农产品市场建设推动农业生产区域化、专业化，扶持具有比较优势的企业。生产特色产品，培育地方优势主导产业。三是加大对服务农业的中介组织的支持力度，建立健全为农业生产提供产前、产中、产后服务的各类农业中介组织或专业合作社。
4、改变贫困地区的落后状况
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这是政府财政根据我国国情要做的事情。我国是农业大国，农村贫困地区的存在必然会阻碍整个农业产业和国民经济的发展。因此，通过转移支付等方式加大对贫困地区的支持力度是各级政府的财政责任。提高农村教育水平对于改变农村贫困面貌至关重要，对于贫困地区来说，教育是纯粹的公共产品。因此，政府对贫困地区的财政支持应优先考虑贫困地区九年义务教育的普及和农民文化素质的提高。此外，还要加大对农村贫困地区基础设施的投入，改善农村贫困地区居民的生产生活条件，降低农村贫困地区与外界的物质和信息交流成本。
5 农业自然灾害救助
农业是薄弱产业，是三大产业中受自然条件影响最大的产业。农业抵御自然灾害的能力较弱。当它遭受自然灾害时，它会遭受很大的损失。因此，当农业生产或农村居民遭遇自然灾害时，政府应及时安排救灾支出，救助灾民恢复生产，保障农民的生活权利。这是政府的责任，但政府财政负责安排这部分支出。这样做时，应遵循世界贸易组织《农业协定》的要求，即：必须是一场实际的灾难；必须以实际损失为依据，救济金额不得超过实际损失金额。
（三）优化财政对农业投入，必须切实转变财政职能
在市场经济体制和公共财政框架下，优化财政农业投资，既要遵循合理原则，确定正确的投资重点领域，又要切实转变财政农业投资职能。
1从微观管理向宏观管理转变
农业财政投入要逐步摆脱琐碎细事，退出一般农业生产经营领域，减少生产经营投入和一般技术改造投入，逐步减少事业单位支出，突出重点，保持稳定。要集中财力，提供大江大河治理、农业生态环境保护和改善、基础设施建设、农业科学研究、农业技术推广等农业发展所需的公共环境和基本公共条件。市场经济条件下，政府财政主要采用间接方式对农业进行管理和调节，面向宏观领域，重点建立市场风险抵御机制、抗灾、救灾、扶贫等对农业生产的保护和调节机制。和农村社会保障。健全促进农业科技进步和农业产业结构调整等机制、机制，保持农业稳定发展和农民收入持续稳定增长。
2、从分散投资向集中投资转变
从注重生产性投入转向注重公共性投入，是公共财政支出结构的重大调整。与此相适应，农业财政投资重点也必须转变。因此，在制定和实施农业财政投资政策时，必须将资金用于农业农村发展的重要方面和环节，确保农业农村经济重点项目、环节和方面的优先发展。农业涉及领域广泛，农业投入的有限性，决定了我们必须集中力量抓重点，而不是四面出击、面面俱到。财政农业投入要保障重点项目，压缩一般项目，取消无效项目，集中财力抓重大项目，充分发挥财政资金合力，彻底改变以往“撒辣椒”、“抹一切”的做法。油”。
3、由单一所有制形式向多种所有制形式转变
农业产业结构单一、农村经济所有制形式单一，不利于农业和农村经济的积极发展。按照“三个有利于”和财政对农业的投入必须有利于促进不同所有制经济共同发展的原则，凡是对农村经济整体发展有重大影响的经济形态，政府财政都要予以支持和调节。 。政府财政应当大力支持投资回报率高、经济效益显着的产业项目，无论何种所有制形式。由单一所有制向多种所有制转变，既是坚持效率效益原则和“三有”原则的客观要求，也是市场经济体制和农业财政投入的必然选择。公共财政框架。
4、从注重产品项目转向注重农业生产环境和结构优化
在公共财政框架下，财政对农业的投资应着眼于为农业发展提供高质量的公共产品（完善的基础设施、优美的生态环境、先进的农业科学研究等），重点关注产权管理制度和管理制度。农业和农村经济。流通体制改革、财政投资和农业金融活动监管、农业生态环境和农民利益保护、农业资源管理和配置，充分发挥政府财政的管控职能，提高农业生产效率。农业总体环境。此外，财政对农业的投资还必须着眼于农业农村总体经济结构的调控和优化，善于调整农林牧副渔业的结构比例。以及狭义农业意义上的粮食作物与经济作物的平衡。结构比重，同时还要调整整个农村经济的结构比重，盘活整个农村经济。
5、从单纯注重数量增长转向数量与质量并重。
毫无疑问，政府财政应该加大对农业的投入。长期以来，我们在谈财政农业投资时，只注重投资的数量，而没有注重质量（即财政农业投资所取得的效益）或者不够。在市场经济体制和公共财政框架下，财政对农业的投入必须改变这种状况。应注重效益（经济效益、生态效益、社会效益），依靠农业财政投入的提高，弥补我国财力的不足。现实。
参考：
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金峰峰从农产品和农业的特殊性看财政支农支出范围当代财经，2000，（8）：29-32
李元江建立了符合公共财政要求的财政支农新模式财政研究，1999，（8）：46-51
卢永健试述公共财政模式下财政支农的要点农村财政与财政，2000，（11）：2-4
杨牧论公共支出框架下财政支农的选择内蒙古会计，2000，（3）：7-9
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